Про проект Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»

   12 грудня 2014 року у м. Києві відбулося засідання Правління Асоціації районних та обласних рад всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування, на якому було розглянуто ряд питань щодо першочергових  завдань  діяльності  органів місцевого самоврядування діяльності Асоціації.

   Розглянувши проект Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» підготовлений Національним агентством України з питань державної служби, Правління вирішило взяти до відома інформацію про проведену роботу та вважати, що  запропонований проект Закону потребує подальшого доопрацювання.  Секретаріату Асоціації узагальнити висловлені під час обговорення зауваження та пропозиції членів Правління та надіслати їх до Національного агентства України з питань державної служби. Представникам від Української асоціації районних та обласних рад продовжити роботу у складі робочої групи з підготовки проекту Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» при Нацдержслужбі.

Пропозиції Української асоціації районних та обласних рад до проекту Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»

Розглянувши підготовлений Нацдержслужбою проект Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», надаємо наступні пропозиції та зауваження до нього.

1. Виходячи з правової природи місцевого самоврядування, яка на відміну від державної служби визначається представництвом інтересів не лише держави в цілому, а й окремих територіальних громад,  у п. 3 ч. 1 ст. 3 законопроекту у визначенні принципу верховенства права вважаємо за доцільне визначити необхідність забезпечення балансу інтересів держави, територіальної громади, громадянського суспільства, різних соціальних груп та осіб при виконання завдань і функцій місцевого самоврядування.

2. Відповідно до ч. 4 ст. 8 зазначеного проекту Закону до повноважень керівника служби в органі місцевого самоврядування, зокрема, віднесено призначення осіб на адміністративні посади та їх звільнення з посад.

Виходячи з положень ч. 6 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», голова районної, обласної, районної у місті ради призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради.

Водночас, законопроектом визначено, що повноваження керівника служби в органі місцевого самоврядування у виконавчому апараті районної, обласної, Севастопольської міської ради здійснює керуючий справами, відтак, й призначення осіб на адміністративні посади та їх звільнення з посад відповідно до його положень має здійснюватись керуючим справами, а не головою відповідної ради, як це передбачено в ч. 6 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

З урахуванням наведеного зазначені повноваження керівника служби в органі місцевого самоврядування мають бути узгоджені з положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

3. Пунктом 1 частини 1 ст. 16 законопроекту для посад категорії «Б», крім посад сільського, селищного, міського голови, інших виборних посад у сільських радах, встановлено критерії щодо присвоєння особам, які можуть займати такі посади, ступеню вищої освіти магістра. Відповідно до протокольного рішення за результатами узгоджувальної наради з обговорення доопрацьованої редакції законопроекту від 19.11.2014 року, до цієї категорії віднесено також і посади головних бухгалтерів сільських, селищних, міських рад.

Водночас, на практиці у сільській місцевості відчувається недостатність бухгалтерів та інших спеціалістів зазначеного освітнього рівня, що значно ускладнить добір службовців на відповідні посади у сільських радах. З урахуванням наведеного, вважаємо за необхідне доповнити виключення щодо такого критерію для посад категорії «Б» також й адміністративними посадами відповідної категорії у виконавчих органах сільських рад.

4. Пунктом 6 ч. 1 ст. 43 законопроекту передбачено таку підставу для звільнення службовців у зв’язку з втратою права на службу в органах місцевого самоврядування або його обмеження як порушення обмежень, передбачених частиною третьою статті 14 цього Закону.

В свою чергу, зазначеною нормою законодавства встановлені обмеження службовця місцевого самоврядування, який займає адміністративну посаду, утворювати політичні партії та бути їх членом, проводити передвиборну агітацію чи брати участь у передвиборній агітації за інших кандидатів, партій – суб’єктів виборчого процесу, суміщати роботу на посаді службовця місцевого самоврядування з обов’язками народного депутата або депутата місцевої ради; залучати, використовуючи своє службове становище, державних службовців, службовців місцевого самоврядування, працівників бюджетної сфери, інші категорії населення до участі в агітації, акціях та заходах, що організовані політичними партіями, у будь-який інший спосіб використовувати своє службове становище у цілях політичних партій.

Водночас, ані статтею 43, ані статтею 14 не визначається порядок встановлення таких фактів та не визначається, якими юридичними фактами (наприклад, рішення суду, результати службового розслідування тощо) мають підтверджуватися такі обставини.

Оскільки порушення службовцем місцевого самоврядування вищезгаданих обмежень може виступати підставою для його звільнення з посади, необхідним вбачається визначення чіткого механізму встановлення таких фактів, а також строку такого звільнення за аналогією із особливостями звільнення, встановлених у ч. 2 ст. 43 законопроекту.

Окремо слід звернути увагу, що частиною 2 цієї статті передбачено, що керівник служби зобов’язаний звільнити особу, яка займає адміністративну посаду у триденний строк з дня настання або встановлення факту, передбаченого пунктами 1-4 частини першої цієї статті. Втім, набрання законної сили рішенням суду або обвинувальним вироком суду у випадках, встановлених пунктами 3, 4 ч. 1 ст. 43, є датою встановлення такого факту, однак, при встановленні обов’язку керівника служби звільнити особу, щодо якої судом постановлені відповідні рішення, необхідно враховувати обізнаність керівника про зазначені факти.

За таких умов, доцільним вбачається визначення початку відліку триденного строку для звільнення службовця в окреслених випадках з моменту офіційного повідомлення керівника служби про набрання законної сили такими документами.

5. Частиною 3 ст. 46 законопроекту передбачено, що службовець, який займає виборну посаду в органах місцевого самоврядування, звільняється з неї з моменту вступу на цю посаду іншої особи, затвердженої чи обраної у встановленому законодавством порядку.

Водночас, таке положення суперечить приписам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Так, наприклад, відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної, обласної, районної у місті ради, заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради. При цьому припинення повноважень депутата має своїм правовим наслідком й припинення повноважень такої особи на відповідній виборній посаді в органі місцевого самоврядування.

В свою чергу, виходячи з вимог ст. 141 Конституції України, строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради. Згідно з ч. 8 ст. 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження місцевої ради, обраної на позачергових, повторних або перших виборах, закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних (чергових або позачергових) виборах.

Таким чином, оскільки повноваження депутатів припиняються із припиненням повноважень відповідної ради, у той же момент припиняються й повноваження таких депутатів на виборних посадах відповідного органу місцевого самоврядування. За таких умов звільнення службовця, який займає виборну посаду в органах місцевого самоврядування, має також пов’язуватись з моментом закінчення повноважень відповідної ради, окрім посад сільського, селищного та міського голів.

6. Пунктом 8 частини 1 статті 11 до обов’язків службовця місцевого самоврядування віднесено «виявляти ініціативу і творчість у роботі». Однак, зазначені вимоги до службовця місцевого самоврядування не мають універсального характеру та скоріше можуть виступати однією із характеристик профілю професійної компетентності посади в органі місцевого самоврядування або підставою для заохочення, адже критерії оцінки належного виконання службовцем такого обов’язку матимуть виключно суб’єктивний характер, а окремі види роботи взагалі не вимагають від службовця ініціативності або творчого підходу до її виконання. В свою чергу, неналежне виконання службовцем обов’язків матиме настання для нього негативних наслідків у вигляді передбаченої законодавством відповідальності. Закріплення такого обов’язку службовця місцевого самоврядування ставить його у завідомо невигідне та нестабільне положення.

7. Слід зауважити, що чинним законодавством України передбачені також інші надбавки та доплати, зокрема, за знання та використання в роботі іноземної мови, доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності тощо. З урахуванням зазначеного статтю 53 законопроекту доцільно доповнити частиною наступного змісту:

«Службовцю місцевого самоврядування також встановлюються інші надбавки та доплати відповідно до вимог чинного законодавства України».

8. Неврегульованим залишився правовий статус патронатної служби в органах місцевого самоврядування. Пропонуємо віднести працівників патронатних служб до відповідних категорій посад в органах місцевого самоврядування, передбачити, що голови рад мають право самостійно (без конкурсу) добирати та приймати на службу своїх помічників, радників (патронатна служба). Одночасно необхідно законодавчо врегулювати питання щодо недопустимості призначення службовців інших підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування через патронатну службу осіб, які не є службовцями місцевого самоврядування без конкурсу. 

9. Проект Закону містить статтю 15 «Захист права доступу до служби в органі місцевого самоврядування та прав службовця місцевого самоврядування».

Вказаною статтею передбачається можливість оскарження рішення керівника органу місцевого самоврядування, прийнятого за результатами розгляду скарги, до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби, який, в свою чергу, у разі отримання відповідної скарги, проводить службове розслідування та вживає відповідних заходів у межах повноважень.

Однак, такий механізм оскарження порушує принципи місцевого самоврядування в Україні, призведе до безпідставного втручання органу державної влади у роботу органів місцевого самоврядування та створить штучні засади підконтрольності органу місцевого самоврядування органу Нацдержслужби.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 р. № 950 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», передбачена можливість проведення Нацдержслужбою службового розслідування відносно посадових осіб місцевого самоврядування. Однак, з цього приводу необхідно зазначити, що вказаний документ є підзаконним нормативно-правовим актом, а Закони України не повинні прийматися на виконання таких актів.

Логічним у вирішенні цього питання вбачається визначення можливості оскаржити таке рішення керівника органу місцевого самоврядування до суду в порядку, передбаченому чинним законодавством України.

Маємо зазначити, що спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань державної служби не є контролюючим органом чи органом оскарження щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до свого статусу та норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Європейської Хартії місцевого самоврядування. Зазначені акти визначають принцип правової автономії місцевого самоврядування та неможливість втручання у діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування з боку державних органів.

Законопроект також не передбачає механізму та правових наслідків невиконання вимоги уповноваженого органу виконавчої влади з питань державної служби щодо скасування рішення керівника служби органі місцевого самоврядування. Разом з тим Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що скасування актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування з питань їх невідповідності законам України відбувається у судовому порядку.

Таким чином, Законопроектом закладаються норми, які суперечать вимогам чинного законодавства України та не враховують особливості та принципи місцевого самоврядування.

З цих же підстав пропонуємо виключити частину 2 статті 11 проекту Закону.

10. Сумнівним є запропонований проектом Закону наступне положення статті 14:

Службовець місцевого самоврядування, який займає адміністративну посаду, не має права:

3) суміщати роботу на посаді службовця місцевого самоврядування з обов’язками народного депутата України або депутата місцевої ради.

Враховуючи, що депутати місцевих рад реалізують свої повноваження на громадських засадах, що не створює перешкод чи конфлікту інтересів зі службою в органах місцевого самоврядування, пропонуємо залишити право на таке суміщення або передбачити, що суміщення посад службовця місцевого самоврядування з статусом депутата місцевої ради можливо, за умови, що воно відбувається в різних органах місцевого самоврядування.

11. Пункт 3 частини 1 статті 42 проекту Закону не узгоджується із частиною 2 статті 16 проекту Закону, а саме підстави, які унеможливлюють зайняти посаду в органі місцевого самоврядування з підставами для звільнення у зв’язку з втратою права на службу в органах місцевого самоврядування.

Пунктом 5 частини 2 статті 16 Законопроекту передбачені обмеження займати посаду в органі місцевого самоврядування для осіб, які піддавались адміністративному стягненню за корупційне правопорушення. Разом з тим, підставою для звільнення у зв’язку з втратою права на службу, відповідно до статті 42 Законопроекту, є набрання законної сили рішення суду про притягнення службовця до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, пов’язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про запобігання корупції», що відображає лише частину таких правопорушень.

Таким чином, дві статті законопроекту, що стосуються одного питання, а саме: права перебування на службі, унормовують його у різний спосіб: у широкому та звуженому розумінні.

12. У статті 55 проекту Закону неприпустимим є положення, що пенсійне забезпечення службовців місцевого самоврядування здійснюється на загальних засадах, відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».

13. Недоречним є використання бланкетної норми до Закону України «Про державну службу» у статті 56 щодо дисциплінарної та майнової відповідальності, виходячи з того, що для виборних посад має бути свій порядок.